Perdebatan mengenai Hak Guna Usaha (HGU) dalam sektor kelapa sawit kian sering dibingkai sebagai kritik terhadap finansialisasi tanah. HGU dipandang memungkinkan tanah diperlakukan sebagai aset keuangan: diagunkan ke bank, menjadi basis ekspansi berbasis utang, dan menghasilkan keuntungan bahkan sebelum proses produksi mencapai tahap hilir. Dari sini muncul tesis normatif yang populer: penghapusan HGU diyakini akan menghambat konglomerasi, membuka ruang bagi petani kecil, dan pada akhirnya meningkatkan kesejahteraan rakyat.
Masalahnya, tesis ini terlalu menyederhanakan persoalan kelembagaan yang jauh lebih kompleks.
Pertama, perlu dibedakan secara tegas antara instrumen hukum dan distribusi manfaatnya. HGU pada dasarnya adalah mekanisme kepastian hak (property rights) dalam ekonomi pasar. Ia bukan hak eksklusif korporasi besar, dan secara normatif terbuka bagi perorangan maupun kelompok. Ketimpangan yang muncul bukan berasal dari keberadaan HGU itu sendiri, melainkan dari asimetri kapasitas: kemampuan administratif, literasi hukum, akses pembiayaan, dan keberanian mengambil risiko. Menghapus instrumen karena distribusinya timpang berisiko salah sasaran, karena akar masalahnya justru terletak pada inklusivitas sistem.
Kedua, finansialisasi tanah bukan fenomena yang secara inheren merusak. Dalam ekonomi kelembagaan, tanah tanpa kepastian hukum justru menjadi dead capital, sebagaimana dikemukakan Hernando de Soto. Tanah semacam ini tidak dapat diagunkan, sulit menjadi basis investasi, dan mengunci pelaku kecil dalam ekonomi berlikuiditas rendah. Dalam konteks ini, finansialisasi melalui HGU memungkinkan mobilisasi modal, investasi jangka panjang, dan peningkatan skala usaha. Persoalannya bukan pada finansialisasi itu sendiri, melainkan pada siapa yang dapat mengaksesnya dan untuk tujuan apa.
Namun, kritik yang lebih relevan perlu diarahkan pada relasi antara finansialisasi dan hilirisasi. Finansialisasi HGU memang berpotensi menciptakan disinsentif terhadap pendalaman industri. Ketika keuntungan besar sudah dapat diperoleh dari ekspansi lahan, apresiasi aset, dan akses kredit berbasis agunan tanah, dorongan untuk mengambil risiko tambahan di sektor hilir—yang membutuhkan teknologi, manajemen, dan pasar—menjadi relatif lebih lemah. Dalam situasi ini, ekspansi berbasis aset dapat lebih menarik daripada pendalaman struktur industri. Artinya, masalahnya bukan HGU sebagai instrumen, melainkan struktur insentif yang membuat keuntungan finansial dari penguasaan lahan lebih cepat dan lebih pasti dibandingkan keuntungan dari industrialisasi.
Namun reduksi persoalan hilirisasi semata-mata ke finansialisasi lahan menjadi semakin lemah jika kita melihat sektor pertambangan. Berbeda dengan sawit, sektor tambang tidak memiliki ruang ekspansi lahan yang dapat diapresiasi secara biologis dan relatif terbatas dari sisi finansialisasi tanah. Meski demikian, hilirisasi pertambangan Indonesia juga lama berjalan tersendat. Fakta ini menunjukkan bahwa hambatan hilirisasi tidak dapat dijelaskan hanya dengan argumen finansialisasi aset, melainkan terutama oleh faktor institusional: ketidakpastian regulasi, perubahan kebijakan yang sering, lemahnya penegakan kontrak, dan tingginya risiko investasi jangka panjang. Dengan kata lain, sekalipun tidak ada aset lahan yang “difinansialisasi”, hilirisasi tetap seret jika lingkungan institusionalnya tidak kondusif.
Di sinilah letak persoalan yang lebih mendasar. Hilirisasi adalah investasi dengan tingkat irreversibility dan asset specificity yang tinggi, sehingga sangat sensitif terhadap kepastian hukum dan konsistensi kebijakan. Dalam lingkungan berisiko tinggi, investasi hilir cenderung menunggu atau berpindah, sementara sektor hulu tetap berjalan karena lebih toleran terhadap ketidakpastian. Pengalaman negara seperti Vietnam dan Thailand—yang relatif miskin sumber daya namun lebih konsisten secara kelembagaan—menunjukkan bahwa daya tarik investasi hilir lebih ditentukan oleh stabilitas institusi ketimbang oleh keberadaan atau ketiadaan HGU.
Ketiga, klaim bahwa tanpa HGU petani akan otomatis menguasai dan lebih sejahtera tidak didukung bukti empiris lintas komoditas. Kopi, karet, dan kakao—yang lebih dari 90 persen dikuasai petani kecil dan relatif minim keterlibatan korporasi besar—tidak menunjukkan tingkat kesejahteraan petani yang lebih tinggi dibandingkan sawit. Justru sektor sawit, meskipun melibatkan korporasi besar dan HGU, relatif memberikan pendapatan yang lebih stabil bagi petani karena produktivitas biologis tinggi, panen kontinu, dan keterhubungan dengan industri pengolahan. Struktur kepemilikan saja tidak cukup menjelaskan kesejahteraan.
Keempat, penolakan HGU kerap dibenarkan dengan rujukan pada Pasal 33 UUD 1945. Namun pembacaan yang menjadikan Pasal 33 sebagai larangan terhadap skala besar atau mekanisme pasar bersifat terlalu dikotomis. Pasal 33 tidak berbicara soal ada atau tidaknya korporasi, melainkan soal derajat kedekatan suatu pengaturan ekonomi terhadap kemakmuran rakyat. Dalam kerangka ini, HGU merupakan instrumen yang sah sepanjang diatur dan diarahkan untuk tujuan kesejahteraan.
Implikasi kebijakan dari analisis ini jelas berbeda dari tuntutan penghapusan HGU. Jika tujuan utamanya adalah memperkuat petani dan mendorong hilirisasi, agenda yang lebih relevan adalah memperluas akses HGU perorangan atau komunal, menurunkan biaya transaksi legalisasi lahan, mengembangkan pembiayaan berbasis produksi, serta memperbaiki kepastian hukum dan konsistensi kebijakan. Yang perlu dikoreksi adalah struktur insentif dan kualitas institusi, bukan instrumen kepastian haknya.
Singkatnya, kritik terhadap finansialisasi HGU menjadi problematik ketika ia mengaburkan perbedaan antara alat dan dampak, serta menggantikan analisis kelembagaan dengan sentimen anti-korporasi. Tesis “hapus HGU demi petani” mungkin memuaskan secara moral, tetapi lemah secara analitis. Tantangan sesungguhnya bukan memilih antara petani atau korporasi, melainkan membangun institusi yang membuat kepastian hak, pembiayaan, dan hilirisasi bergerak searah dengan tujuan kemakmuran rakyat.
(mBogor, 03012025)
